Terugtrekking Afrikaanse landen uit het Internationaal Strafhof
2016 is geen best jaar geweest voor internationale samenwerking. De verkiezing van isolationist Trump, Brexit en het Oekraïne-referendum springen daarbij het meest in het oog.Wat minder aandacht kreeg maar niet minder belangrijk is, is het terugtrekken van een aantal Afrikaanse staten uit het Internationaal Strafhof (International Criminal Court, of ICC) en het voornemen van een aantal anderen om dat te doen. Dit zou ons echter evenzeer moeten verontrusten.
Allereerst even het ICC in het kort. Het Internationaal Strafhof – niet te verwarren met het eveneens in Den Haag gevestigde Internationaal Gerechtshof – is een Hof dat is opgericht om de ernstigste internationale misdrijven te kunnen vervolgen: genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en vanaf 2017 ook het misdrijf agressie. Dat doet het op basis van het Verdrag van Rome, waar grofweg de helft van alle staten ter wereld bij zijn aangesloten. Anders dan bijvoorbeeld het Joegoslavië-tribunaal is het ICC afhankelijk van medewerking van de verdragsstaten. Het kan bovendien slechts tot vervolging overgaan als de betrokken staat zelf niet kan of wil vervolgen, en dan nog enkel als de zaak voldoende ernstig is; internationaal strafrecht is immers een duur en tijdrovend proces, en de middelen van het ICC zijn beperkt.
Die beperkingen betekenen dat het ICC zeer selectief moet zijn in welke zaken het oppakt. Daarbij moet de aanklager de medewerking van staten kunnen verzekeren, en tegelijk laten zien dat het Strafhof doet waarvoor het is opgericht: straffeloosheid tegengaan. De eerste aanklager van het Hof, Luis Moreno Ocampo, is daar voortvarend mee aan de slag gegaan, en heeft een aantal zaken aangebracht die naar zijn inzicht exemplarisch konden zijn voor hoe het Strafhof zou opereren en tegelijk tot een aantal ‘quick wins’ zouden kunnen leiden. Er zijn inmiddels ook daadwerkelijk veroordelingen uitgesproken, onder andere voor het rekruteren van kindsoldaten in Congo. Verder is er een aanklacht uitgevaardigd tegen de Soedanese president Omar Al-Bashir, voor genocide in Darfur.
Wie echter wat nauwkeuriger naar de zaken kijkt ziet twee problemen: ten eerste is er nog geen enkele regeringsfunctionaris voor het Hof gekomen die daadwerkelijk nog in functie was (Laurent Gbagbo, voormalig president van Ivoorkust, was ten tijde van de aanklacht al afgezet), en er bestaan grote meningsverschillen over de vraag of staatshoofden ook immuun moeten zijn voor het ICC. Ten tweede betreffen alle uitgebrachte aanklachten Afrikaanse verdachten. Hoewel er ook onderzoeken zijn gedaan naar andere landen, is met name dat laatste een aantal Afrikaanse staten in het verkeerde keelgat geschoten; het verwijt leeft dat het ICC nu wordt gebruikt om Westerse ideeën van recht op te leggen aan Afrikaanse landen, en eigen handelen – bijvoorbeeld in Irak – onder het tapijt vegen. Onder andere om die reden zijn nu Zuid-Afrika, Burundi en Gambia uit het Verdrag van Rome gestapt. Die laatste is met name pikant, omdat het de thuisstaat is van de huidige aanklager, Fatou Bensouda.
De impact van deze stap kan zowel internationaal als lokaal groot zijn. In Burundi loopt momenteel een onderzoek, en hun vertrek kan betekenen dat andere staten die onderwerp van onderzoek zijn zich simpelweg aan de rechtsmacht van het ICC gaan onttrekken. Dit zou de effectiviteit en legitimiteit van het ICC zwaar ondermijnen, en de toekomst van het internationaal strafrecht op de helling zetten. Daarnaast verplicht het Verdrag staten ook onder eigen recht maatregelen te nemen en mee te werken aan de vervolging van internationale misdrijven; een golf van terugtrekking zou ook lokale vervolging hiervan kunnen ondermijnen.
Over hoe het tij te keren is bestaan verschillende ideeën. Het voert te ver om op deze plek inhoudelijk in te gaan op de juridische discussie rond immuniteit en het ICC, en andere conflicterende verplichtingen binnen het internationaal recht. Wat echter wel duidelijk is, is dat internationaal strafrecht inherent politiek is en dat de ernst van de zaak niet altijd leidend kan zijn voor de beslissing om wel of niet te vervolgen; geografische spreiding en balans in het soort zaken dat aangebracht wordt spelen een grote rol in hoe rechtvaardig staten het ICC achten. Nederland kan daarbij als gastheer van het ICC een rol spelen, door met name Westerse staten erop te wijzen dat ook zij niet aan het Strafhof kunnen ontkomen en meer mee zullen moeten werken met onderzoeken – ook als die hun eigen mensen betreffen, zoals bijvoorbeeld Britse militairen en particuliere beveiligers in Irak. Anders keert het ideaal van internationaal strafrecht zich tegen zichzelf, en dat kan nooit de bedoeling zijn.
Geschreven door: Lucas Roorda
