1 maart 2015

Speech Bert Koenders, Debat Oekraïne: Tussen hoop en vrees

Lees hier de speech van Minister van Buitenlandse Zaken Bert Koenders, als opening van het debat over Oekraïne.

Willy Brandt zei in 1981 toen hij terugkeek op zijn Ostpolitik, in een periode dat het alternatief voor vrede geen optie was: “Der Frieden ist nicht alles, aber alles ist ohne den Frieden nichts.“ “Vrede is niet alles, maar zonder de vrede is alles niets”.

Het was een tijd dat moest worden nagedacht over de Europese Veiligheidsordening en een periode waar moeilijke keuzes gemaakt dienden te worden over de omgang met de Sovjet-Unie. Diezelfde vragen gelden nu voor de omgang met Rusland. Het zijn ander tijden, maar het gaat om dezelfde principes. Om te komen – hoe dan ook – tot een herstel van de veiligheidsordening op ons continent.

Maar laat ik eerst teruggaan naar 18 februari 2014. Ten slotte hebben de organisatoren van deze avond deze datum niet voor niets gekozen.

Een jaar na dato, en wat een verschil kan een jaar maken. 18 februari 2014. Er werd meegeleefd met de Oekraïense burgers die de straat op waren gegaan, drie maanden kou trotseerden op de Maidan, en protesteerden voor meer democratie, minder corruptie en een rechtvaardigere samenleving. Europese idealen, men wilde bij “Europa”  horen.

Oekraine – grensland in de geschiedenis – had, iedereen weet het, had een moeizame economische en politieke ontwikkeling achter de rug. De Oranje revolutie, Janoekovitsj, Joesjenko, Timosjenko, verkiezingen, oligarchie, een knipperlichtrelatie met Russisch gas en nu dit.

Vandaag een jaar geleden, verloren 15 van deze Maidan-demonstranten hun leven. De jongste was 22 jaar, de oudste was 73 jaar. Nog eens 100 personen lieten hun leven, voordat vier dagen later oud-president Janoekovitsj vluchtte en door het eigen parlement uit het ambt gezet werd.

De Euromaidan had weliswaar zijn doel bereikt, maar een hoge prijs betaald. Niemand had echter kunnen vermoeden dat deze prijs nog aanzienlijk hoger zou uitvallen.

Een jaar later is de Krim door Rusland geannexeerd, zijn grote delen van oost-Oekraïne door oorlogsgeweld verwoest, hebben meer dan 5.000 mensen het leven verloren, waaronder de 298 inzittenden van MH17, zijn er 1 miljoen ontheemden en staat de Oekraïense staat aan de rand van de financiële afgrond.

Voor onze ogen ontvouwt zich een spel. Een conflict, aspecten van een burgeroorlog, aanzienlijke geopolitieke spanning. We hebben te maken met een imperiale expansie op basis van moderne hybride oorlogsvoering, en het ultieme gebruik van politieke propaganda.

De Europese Veiligheidsorde is en wordt fundamenteel aangetast. Dat vereist stellingname, forse stellingname, maar ook goed doordenken waar elke volgende stap ons brengt. We zijn noch in 1914, noch in 1938, er is geen Koude Oorlog 2.0. de geschiedenis helpt ons niet, we zullen het nu zelf moeten doen.

Ook voor Rusland is dit spel niet zonder betekenis gebleven. Rusland ziet mede als gevolg van de sancties zijn eigen economie in zwaar weer; olieprijzen gekelderd – met alle gevolgen voor de Russische staatsinkomsten, roebel gedevalueerd, prijzen levensonderhoud stijgen, de schappen in de supermarkten steeds vaker leeg. Op het wereldtoneel is de positie van Rusland niet verstrekt, maar eerder verzwakt. Niet meer welkom bij de G8 en twijfel gezaaid over zijn reputatie als partner op het wereldtoneel. En niet onbelangrijk, Rusland heeft het merendeel van de Oekraïners volledig van zich vervreemd. Rusland’s politiek heeft averechts gewerkt; meer dan ooit streeft Oekraïne naar integratie in de Euro-Atlantische structuren.

Dis is voor Europa geen enkele reden om te juichen. De zogenaamde moderniseringspartnerschappen met Rusland op glad ijs, de dialoog tussen NAVO en Rusland op een laag pitje, economische problemen voor vele Russische burgers, scheuren in de fundamenten van de Europese veiligheidsarchitectuur en de eenheid van de EU danig op de proef gesteld. En zoals gezegd, Oekraïne overgeleverd aan internationale financiële steun.

Alleen verliezers dus? Was het dan allemaal wel waard? Dat is een politieke vraag en ik denk dat het antwoord als volgt luidt. In Oekraïne wordt een aantal fundamentele zaken op de proef gesteld: burgerrechten, democratie en de soevereiniteit van staten. Het recht van een samenleving en van een natie over het eigen lot te beschikken zonder inmenging van buiten, in een periode waar de politiek van invloedsferen helaas weer opgeld lijkt te doen.

Rusland is Oekraïne’s buurland, een VN Veiligheidsraadlid, en heeft zich expliciet in een verdrag gecommitteerd de soevereiniteit van Oekraïne te beschermen. Toch overtrad Rusland het internationaal recht met voeten.

De Europese reactie op de Russische acties op de Krim en in oost-Oekraine is niet alleen een verdediging van het Oekraïense recht op zelfbeschikking en de Oekraïense territoriale integriteit. Het is ook een verdediging van de basis voor vrede en veiligheid in heel Europa: het beginsel dat grenzen vast liggen en alleen bij hoge uitzondering op vreedzame en democratische wijze mogen worden verlegd. Een dergelijke inbreuk op deze principes en normen kan niet onbeantwoord blijven. In die zin zou je kunnen zeggen: ja, het is de moeite waard.

Maar de echte vraag is hoe nu verder? Hoe komen we tot een politieke oplossing van het conflict en hoe kunnen de aspiraties van de Euromaidan – een jaar later – recht worden gedaan?

First things first.

Het belangrijkste op dit moment is (eenvoudigweg) alles in het werk stellen om op korte termijn de intensiteit van het conflict tot een minimum te beperken. Meer geweld zal enkel leiden tot meer slachtoffers en een politieke oplossing niet dichterbij brengen. Hetzelfde geldt voor meer wapens in het conflict. Hoe begrijpelijk de vraag van Oekraïne ook is; westerse militaire hulp biedt Rusland een voorwendsel om de eigen steun aan de separatisten op te voeren en dit te legitimeren naar de eigen bevolking in een nieuwe wapenwedloop en proxy-oorlog op Oekraïens terrein. Dit geldt zeker nu een politieke oplossing niet onmogelijk is, ondanks Debaltsjevo vandaag, en ondanks de fragiliteit van Minsk I en Minsk II.

De situatie rondom Debaltsjevo bleef de afgelopen dagen een punt van grote zorg en de laatste berichten zijn dat president Porosjenko de Oekraïense troepen heeft teruggetrokken. Veel is nog onduidelijk, ook over het aantal slachtoffers. Vast staat echter dat de separatisten hiermee het staakt-het-vuren ernstig hebben geschonden. De Hoge Vertegenwoordiger Mogherini heeft dit ook reeds namens de EU veroordeeld. Ik sta in contact met meest betrokkenen landen om na te gaan wat dit betekent voor de rest van het akkoord en voor eventuele actie van EU zijde. Het spel om Debaltsjevo in de afgelopen dagen is er één van bruutheid en broosheid.

Het is van essentieel belang dat OVSE-waarnemers nu volledige en ongehinderde toegang krijgen tot het gebied, met name aan separatisten-zijde. De volgende dagen zullen cruciaal zijn voor de geloofwaardigheid van Minsk II.

Het staakt-het-vuren is namelijk onderdeel van een breder akkoord, dat als uitgangspunt heeft het respecteren van de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne. Dat is een belangrijk punt en het is ook heel duidelijk wie welke stappen nu moet zetten in de uitvoering van dit akkoord. Rusland draagt daarbij een belangrijke verantwoordelijkheid en we zullen Rusland ook blijven beoordelen op zijn daden. Zolang Rusland de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne niet respecteert, kan wat mij betreft geen sprake zijn van het verlichten van sancties.

Het is daarom belangrijke dat de VN Veiligheidsraad gisteren een resolutie heeft aangenomen, waarin Minsk wordt bekrachtigd en alle partijen worden opgeroepen deze te implementeren.

In de resolutie is ook een expliciete verwijzing opgenomen naar de resolutie over MH17, resolutie 2166, waarmee de gehele internationale gemeenschap nogmaals bekrachtigd dat geen amnestie mogelijk is voor de daders van het neerhalen van de MH17. Nederland heeft achter de schermen een actieve diplomatie gevoerd om deze resolutietekst tot stand te brengen. In een separate verklaring hebben Maleisië, Nederland en zes andere grieving nations dit punt met eendracht onderstreept. Ieder lid van de VN zal mee moeten werken aan het onderzoek naar en de vervolging van de daders.

De belangrijkste lichtpuntjes in de tekst die vorige week in Minsk is het terugtrekken van de zware wapens moeten worden teruggetrokken onder uitdrukkelijk toezicht van de OVSE. Dit is een herbevestiging van de principes van de Minsk akkoorden uit september. Het is ook belangrijk dat Rusland zich expliciet heeft gecommitteerd aan de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraine en dit via de Veiligheidsraad-resolutie zelf nogmaals heeft bekrachtigd. Nederland en de internationale gemeenschap zullen Rusland op deze expliciete toezegging blijven aanspreken, ook als het gaat om de Krim.

Het is ook een winstpunt dat er nu afspraken zijn gemaakt over decentralisatie en het houden van verkiezingen naar Oekraïens recht en onder toeziend oog van de OVSE.  En tenslotte, een duidelijk verschil, met de eerdere afspraken van Minsk: er wordt expliciet genoemd dat buitenlandse gewapende formaties Oekraïne moeten verlaten.

Maar is dat laatste echt een winstpunt? Zit hier niet precies de zwakte van het akkoord? Rusland beweert dat er géén militairen in Oekraïne zijn, beweert dat de geavanceerde wapens waar het Oekraïne leger niet over beschikt, niet uit Rusland komen. Hoe kunnen militairen en wapens die niet zouden bestaan worden teruggetrokken? Hoe is het mogelijk dat Rusland de territoriale integriteit van Oekraïne respecteert, terwijl het de Krim heeft geannexeerd, in strijd met het internationale recht, en zich tegelijkertijd beroept op dat internationale recht? En hoe zit het met het volledig respecteren van het staakt-het-vuren, indien het offensief in Debaltsjevo na zondag gewoon door is gegaan? Hetzelfde geldt voor de vermeende wapenleveranties in de nacht van Minsk en het zoveelste Russische “humanitaire” konvooi dat ongecontroleerd de grens overstak.

Welke waarde moet er in dit licht worden gegeven aan de toezegging dat Oekraïne de controle over de Russisch-Oekraïense grens weer krijgt nadat een grondwetswijziging en verkiezingen hebben plaatsgevonden? Laat ik eerlijk zijn. Het Minsk-akkoord van afgelopen week was geen doorbraak. Zo heeft ook mijn Duitse collega Frank-Walter Steinmeier het geformuleerd. Het was een stap vooruit op de eerdere afspraken, maar niet meer dan dat.

Het is belangrijk dat bondskanselier Merkel en president Hollande wederom zullen spreken met president Poetin en president Porosjenko. Beide regeringsleiders hebben de volledige steun en het vertrouwen van de EU.

We zullen als internationale gemeenschap dus consequent en gedisciplineerd opvolging moeten geven aan dit akkoord, net als de ondertekende partijen. In eerste instantie betekent dit de OVSE in staat te stellen de naleving van de afspraken te monitoren. Om u een voorstelling te geven van de uitdaging, het gebied waar de OVSE actief moet zijn is zo groot als Zwitserland. Nederland heeft reeds aanzienlijk bijgedragen aan de OVSE waarnemingsmissie, is op dit moment de 5e donateur en ik kijk nu naar mogelijkheden om onze bijdrage te verhogen.

Speciale aandacht verdient daarbij niet alleen decentralisatie, maar vooral ook de rechten van minderheden. Heb daarover deze week met de Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden van de OVSE gesproken. Haar organisatie verzet veel werk achter de schermen om interetnische spanningen in de Oekraïense samenleving tegen te gaan.

En hoe zit het dan met die aspiraties van de Maidan?

Op de lange-termijn is onze strategie het doen slagen van de transitie in Oekraïne. Het mag ons nooit gaan om de verzwakking van Rusland, het gaat om de economische en politieke versterking van Oekraine. Dat is heel wat anders.

De bewering ten spijt dat er op 22 februari 2014 sprake zou zijn geweest van een ‘putsch’, heeft het Oekraïense volk zich zowel bij de presidents- als parlementsverkiezingen duidelijk uitgesproken voor een hervormingskoers en nauwe associatie met de Europese Unie. Ultrarechts kreeg daar gelukkig geen kans!

Moeten nu dus alle lichten maar op groen? De vraag is daarbij niet primair of Oekraïne lid is van de ene of de andere club. De vraag is of Oekraïne kan voldoen aan de aspiraties, die ook op de Maidan verwoord werden. Het verwezenlijken van een overheid die er voor de burgers is, en niet andersom. Het hervormen van de rechtsmacht opdat iedere burger erop kan vertrouwen dat hij zijn recht kan verwezenlijken, in plaats van dat de belangen van een kleine groep worden bediend. Het bestrijden van corruptie, het ordenen van de markt zodat gelijke kansen ontstaan, en vele andere zaken.

Ook zal werk gemaakt moeten worden van het herstel van sociale en economische samenwerking met de bevolking van de Donetsk en Loegansk regio, en zal verzoening en gelijke rechten een enorme uitdaging vormen.

Voor de stabiliteit in Oekraïne is het van groot belang dat de Oekraïense regering hervormingen doorvoert om het vertrouwen tussen de burger en de overheid – het sociale contract – te herstellen. Gelegenheid maakt de dief om zo maar te zeggen. Dit betekent dat kernwaarden van de rechtsstaat moeten worden gerespecteerd. Alleen dan is duurzame stabiliteit in Oekraïne mogelijk. Het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne biedt juist daarvoor de instrumenten en de mogelijkheden Oekraïne te helpen.

Het zal ook noodzakelijk zijn de Oekraïense regering in de komende tijd financieel te steunen. Nederland is daarvoor. Oekraine moet politiek en economisch gesteund worden. Deze steun is natuurlijk nooit onvoorwaardelijk en Oekraïne zal de condities van de internationale instellingen en de verplichtingen uit het Associatieakkoord serieus moeten nemen en omzetten. Dat zal ook geen eenvoudige opgave zijn, aangezien gevestigde belangen dit zullen tegenwerken. Oekraïne zit in de Kiesgroep van Nederland, en ons land zal Oekraïne in dit proces ook bijstaan, we zijn er zo zeer direct bij betrokken.

Nederland zal ook bijdragen via ons mensenrechtenprogramma, het Matra-programma en het stabiliteitsfonds ter versterken van de rechtsstaat en het maatschappelijke middenveld, het hervormen van de veiligheidssector en het ontwikkelen van de particuliere sector. Daar waar mogelijk zullen we samenwerken met andere EU lidstaten.
Blijft de vraag of we daarmee de uitdaging die Rusland biedt, het hoofd bieden. Ik vrees dat dit een kwestie is die we niet van één op de andere dag kunnen oplossen. Ook indien de Minsk afspraken leiden tot een politieke oplossing voor oost-Oekraïne, de illegale annexatie van de Krim is er ook nog. Een onacceptabel gegeven. Nederland zet zich in om mensenrechtenverdedigers daar toegang te verschaffen.

Veertig jaar na Helsinki liggen de kernprincipes van de Europese veiligheidsorde op de waagschaal. Veiligheid, wapenbeheersing, mensenrechten. Ze waren in 1975 aan elkaar geklonken.

Qua mensenrechten zien we Rusland steeds autocratischer worden, zeker sinds het onderdrukken van demonstraties in de winter van 2011/2012.

Deze twee elementen, het binnenlandse en het buitenlandse optreden van de Russische machthebbers, kunnen overigens niet los van elkaar worden gezien.

Mogelijk voelt Rusland zich bedreigd, of vernederd, door de wijze waarop NAVO en EU zich na de Koude Oorlog hebben gemanifesteerd. Hoewel dit een gevoelen is, en geen feit – NAVO en EU vormen géén bedreiging voor Rusland – is dit wel iets om rekening mee te houden.

Maar…een NAVO-uitbreiding, gevoelens van vernedering, of EU associatieakkoorden kunnen nooit ‘rationalisaties’ zijn voor hybride oorlogvoering met groene mannetjes, destabilisatie, en illegale annexatie van het grondgebied van een buurland.

Dergelijk handelen vereist dat we goed nadenken. We zijn niet terug in 1914, ook niet in 1938. Er is geen Koude oorlog 2.0; de geschiedenis helpt ons niet. We zullen het zélf moeten doen.

Daarom staat NL een beleid voor met een combinatie van druk (de vuist) en dialoog (de uitgestoken hand). Het één kan niet zonder het ander. Helsinki ‘reinterpreted’ zou je kunnen zeggen.

Het belangrijkste drukmiddel zijn de EU sancties. Het effect hiervan is wordt sterker naarmate de tijd vordert, veel te vroeg om te stellen dat sancties niet effectief zijn. De EU moet de ingezette lijn vasthouden. Maar: sancties zijn geen beleid op zich. Ze verminderen de keuzes voor de tacticus Poetin, en blijven – helaas – essentieel.

Ook de NAVO heeft een belangrijke rol als het gaat om Rusland te tonen dat het Westen sterk en verenigd is: de high readiness task force die bij de top in Wales is opgericht is een belangrijk signaal, evenals de maatregelen die zijn genomen om bondgenoten aan de Oostgrens gerust te stellen, waaronder de inzet van Nederlandse F16’s.

Voorts heeft Poetin met zijn optreden de sympathie van de grote meerderheid van het Oekraïense bevolking verloren en heeft hij internationaal weinig steun voor zijn beleid.

Geconfronteerd met een slecht draaiende Russische economie –wat overigens meer aan de olieprijs dan aan sancties ligt – richt Poetin zich op het Oosten. Zo kreeg China een gasdeal tegen bodemprijzen. Ook probeert hij relaties met een aantal EU landen, zoals Griekenland en Hongarije, te versterken.

Maar per saldo krijgt Rusland echter zeer weinig concrete steun voor zijn optreden in Oekraïne. Zelfs landen die zeer  dicht bij Rusland staan, zoals Kazachstan en Wit-Rusland, keuren het Russische handelen aldaar niet zomaar goed.

Kortom, Rusland staat onder druk vanwege eenheid van het Westen, sancties, en een internationaal geïsoleerde positie wanneer het gaat om Oekraïne.

Toch wil ik benadrukken dat Rusland niet onze vijand is. Nederland en het Westen willen Rusland niet vernederen of op de knieën dwingen. De Russische retoriek als zou het na de Koude Oorlog een overwinnaarsvrede à la Versailles hebben moeten slikken, is nergens op gebaseerd. Het Russisch revisionisme is misplaatst. Rusland en de Russen zijn deel van ons continent, en investeren in de Europese veiligheidsorde à la Willy Brandt is daarom zo belangrijk.

Het is belangrijk om hierover open met Rusland de communiceren: hier ligt de kern van het probleem. Op het moment zijn er te weinig ‘backchannels’ om met Rusland te praten, en wordt onvoldoende gebruik gemaakt van mogelijkheden tot samenwerking op terreinen waar dat mogelijk is.

En er zijn genoeg terreinen waar we kunnen samenwerken. Ik noem Syrië, de aanpak van het jihadisme, Cybersecurity, en ook de interactie tussen de EU en de Euraziatische Economische Unie zijn terreinen waar we het vertrouwen kunnen herstellen, en actief initiatieven moeten nemen. Ik heb ook voorgesteld de NAVO-Rusland Raad weer bijeen te laten komen om mil-mil contacten mogelijk te maken, en communicatiekanalen te openen. Daar liggen kansen.

Alleen door druk en dialoog te combineren, en dat consequent te doen, kunnen we verder komen.

De oplossing zal niet morgen komen, en ook niet volgende week. We gaan een periode van meerdere jaren, zo niet langer, tegemoet waarin we moeten werken aan een nieuw evenwicht in de relatie tussen Rusland en het Westen.

Hierbij zullen we een lange adem moeten hebben. We moeten onze eigen belangen helder voor ogen blijven houden, en rekening houden met die van anderen – dan heb ik het over Rusland, maar óók over de belangen van een land als Oekraïne. En bovenal moeten we blijven vertrouwen in onze eigen instituties, waarden en idealen.

Kortom, er is voor ons allen werk aan de winkel.

****